Santuarios, estados fallidos y otras amenazas

POR JULIO CIRINO (*) El informe difundido por la comisión legislativa que investigó en USA el múltiple atentado terrorista cometido el 11 de septiembre de 2001, será el punto de referencia obligado para debatir acerca de la lucha contra el terrorismo y la política exterior estadounidense. Por ahora, sin embargo, les secundaría frente a la táctica y estrategia antiterrorista, y esto es, por igual, tanto para republicanos como para los demócratas.

El jueves 22 de julio se difundió el reporte completo de la comisión que analizó los ataques terroristas sufridos por USA el 11 de septiembre de 2001; el informe estuvo precedido por controversiales reportes parciales elaborados por el staff permanente de la comisión, lo que hacia temer que, en un año electoral, todo el trabajo se hundiera en una lucha por sacar rédito o evadir culpas entre republicanos y demócratas.

El trabajo va, velozmente, en camino de convertirse en un libro de texto o manual de consulta, dado su éxito inmediato. Además es sumamente detallado (unas 600 páginas), con numerosas citas que remiten a otras fuentes para constatar y o ampliar contenidos. Y se encuentra sorprendentemente bien escrito (al menos en su idioma original) para ser el reporte de una comisión legislativa.

Un dato no menor es que el Congreso decidió reunirse durante los calores de agosto ("el" mes de vacaciones para el sector público estadounidense, mayoría en Washington DC) para poner en práctica alguna de las recomendaciones que se efectúan en el informe.

Este hecho es de capital importancia para evaluar las consecuencias que el informe va a tener en diversos aspectos de la política exterior de USA, independientemente de quien puede ser electo Presidente a fin de año.

La importancia que en USA se le da al reporte no deja lugar a dudas respecto de la intensidad con que los atentados del 9/11 repercutieron en la vida política de ese país; algo que puede resultar difícil de mensurar para quienes lo ven desde el exterior, pero la expresión, antes y después del 9/11 debe ser tomada en forma literal.

Estamos frente a un tema que USA percibe como una cuestión de supervivencia y aún mirándolo con ojos partidistas, ningún Presidente de USA, republicano o demócrata, se arriesgaría a que. frente a un eventual segundo atentado. pueda ser acusado de no haber hecho lo suficiente por evitarlo, y esto incidirá directamente en la política exterior futura, independientemente de nuestras opiniones sobre el particular.

Además de un detenido análisis del montaje de la operación del 11 de septiembre, y de una cantidad de recomendaciones que podrían denominarse "administrativas" (por ejemplo, una nueva agencia de inteligencia, nuevos sistemas de supervisión del congreso, o cambios en la seguridad interior) el reporte aborda otros aspectos controversiales que podrían resumirse en cinco puntos troncales:

1 Vuelve sobre la discutida relación Al-Qaeda – Saddam Hussein y, en definitiva, marca que no encontró evidencias de la participación de Saddam en los atentados de septiembre; pero sí encontró pruebas de una larga y compleja relación entre ambos (lo que desmiente a algunas aseveraciones apresuradas de The Washington Post y The New York Times, dos periódicos de reconocida y abierta simpatía por el partido Demócrata). Los contactos entre Al-Qaeda y Saddam Hussein pueden rastrearse con bastante detalle a partir de Julio de 1998.

2 Pone nuevamente la lupa sobre el "problema saudita" ya que señala que 14 de los secuestradores de los aviones eran de esa nacionalidad, y cuestiona hasta qué punto Arabia Saudita estuvo comprometida en la lucha contra la red Al Qaeda.

3 Remarca las oportunidades que perdió (recapitula 10), el gobierno de USA para descubrir el atentado en progreso, y tal vez evitarlo.

4 Ya comenzó un debate, que seguramente provocará cambios dentro de las estructuras de Inteligencia de los Estados Unidos, al tiempo que reafirmó el interés que el Congreso otorga a esa cuestión y la voluntad de intervenir activamente en la agenda de inteligencia, seguridad y antiterrorismo. La totalidad del ultimo capitulo (13) bajo el titulo: "How to do it? A different way of organizing the government", plantea las bases para encarar las reformas, si bien es más que probable que los cambios sustantivos sucedan sólo después de las elecciones generales de noviembre.

5 Más inesperada resultó la inclusión de Irán en el informe final, y los detalles respecto de la cantidad de miembros de Al-Qaeda que viven y han transitado por ese país, al tiempo que desmiente la aseveración iraní que estos se encuentran bajo arresto.

No Sanctuaries. Uno de los capítulos mas relevantes pensando en términos prospectivos, es el que lleva el número 12: What to do? A global strategy.

Allí, bajo el subtítulo No Sanctuaries se incluyen algunos temas de gran relevancia:

En primer término se afirma que "(...) el ataque del 9/11 fue una compleja operación internacional, el producto de años de planeamiento (...) las bombas como las de Bali, en 2003, y Madrid, en 2004, si bien capaces de tomar cientos de vidas, pueden ser montadas localmente. Sus requerimientos son mucho más modestos en tamaño y complejidad. Son mucho más difíciles de detener. Pero el gobierno de USA debe desarrollar capacidades para prevenir que un ataque de la dimensión del 9/11 tenga éxito, y esas capacidades servirán grandemente para enfrentar ataques menores pero igualmente devastadores.

Una acción terrorista internacional y compleja que apunte a lanzar un ataque catastrófico no puede ser montada por cualquiera en cualquier lugar.

Tal operación parece requerir:

Tiempo, espacio y la habilidad para ejecutar un planeamiento competente.

Una estructura de comando capaz de tomar las decisiones necesarias y con la suficiente autoridad y contactos para ensamblar la gente, dinero y materiales necesarios.

Oportunidad y espacio para reclutar entrenar y seleccionar operativos con las necesarias capacidades y dedicación, proporcionando además el tiempo y la estructura para adoctrinarlos en la "causa terrorista" evaluando su confiabilidad y sus habilidades.

Una red logística capaz de manejar con seguridad los viajes de los operativos, mover dinero y transportar recursos (como por ejemplo explosivos) al lugar donde son necesarios.

Acceder, en el caso de ciertas armas, a los materiales especiales necesarios para un ataque nuclear, radiológico o biológico.

Comunicaciones confiables entre coordinadores y operativos.

Oportunidad para ensayar la viabilidad del plan (...)".

El informe continúa señalando que muchos detalles de los capítulos 2,5 y 7 ilustran el valor directo e indirecto del "santuario" de Afganistán para que Al Qaeda pudiera preparar el ataque del 9/11 y otras operaciones. La organización pudo así consolidar vínculos personales entre veteranos "jihadistas" trabajando juntos durante años...

En la búsqueda de santuarios las redes terroristas parecen apuntar a las "áreas sin ley" del planeta, esto es causa de estudio al punto de existir ya detallados mapas que señalan estos puntos en el globo terrestre.

Todos ellos parecen tener aspectos en común: Un ejercicio nulo o teórico de la autoridad estatal; terreno de limitado acceso; deficiente integración con el resto del país; espacio para ocultarse; capacidad para manejar abastecimientos y poca densidad de población pero con acceso a algún poblado cercano que les permita interactuar con el mundo exterior.

En estos días, los conceptos vinculados a las "áreas sin ley" están ligados en forma prácticamente indisoluble a los referidos "estados fallidos".

Los estados fallidos: Un tema no resuelto. En los últimos 10 años la expresión "estados fallidos" (failed states) se fue haciendo común en el ámbito político internacional.

Nos refiere a aquellos estados que por una u otra razón son inviables, sumergidos en el caos político y la violencia armada con lo que terminan convirtiéndose en una amenaza para la comunidad internacional y particularmente para sus vecinos.

La actividad frente a este fenómeno es muy variada y cubre una espectro que va desde la total indiferencia a la intervención militar, con variados matices intermedios.

Para un análisis de los "estados fallidos" y sus perspectivas de cara al futuro, el primer escollo es la falta de una definición clara aceptada mayoritariamente a lo que se suma una gran disparidad de interpretaciones particularmente en lo que hace a la distinción entre lo formal y lo real.

Esto es otro tema abierto a la polémica: un creciente número de estados parece mantener una ficción que podemos llamar "democracia formal" donde se guardan los aspectos externos de las instituciones democráticas, pero donde no existe libertad real, sino en los papeles.

Además, quién o quiénes califican a un estado de "failed state". ¿Existen parámetros objetivables para esta calificación?

Se acepta que conflictos civiles, unidos a corrupción rampante, incapacidad del estado para garantizar vidas y bienes de sus propios ciudadanos; no funcionamiento de instituciones básicas, existencia de "áreas sin ley" dentro de la frontera; operaciones más o menos abiertas del crimen organizado, narcoterrorismo y economía inexistente son algunos de los parámetros a ser tomados en cuenta.

Pero los consensos no van mucho más allá; ¿cuántos factores son suficientes para calificar un estado de fallido? ¿Uno, todos, varios, cuántos y cuáles?

Sin pretender dilucidar la pregunta, parecería que tanto la violencia interna descontrolada, la consiguiente incapacidad del estado para ejercer autoridad o la posibilidad que se cometan crímenes contra la humanidad, son dos que tendrían mucha incidencia, pero tampoco estos serían algo totalmente definitivo.

Para la comunidad internacional, qué hacer con ellos es además un interrogante que parece no tener respuestas fáciles; son muchos y diversos los factores que influyen sobre el particular, desde el tamaño y la ubicación geográfica, intereses económicos en juego; hasta el modo e intensidad con que la prensa internacional enfoca el caso.

Pero terminar de complicar la pintura, el hecho que buena parte de los actores implicados en la violencia sean sub-nacionales hace más difícil el abordaje de las responsabilidades particularmente cuando estos temas se entremezclan con cuestiones que afectan las definiciones clásicas de "soberanía"; concepto muy sensible pero que viene estando bajo la lupa desde la época de la "doctrina Leonid Breznev de la soberanía limitada", sin que se acepte en forma explicita que el concepto está en revisión, tanto en la teoría cuanto más en la práctica.

En busca de una estrategia. Hasta donde la actual administración en Washington piensa en términos de manejo de crisis y hasta donde puede dejar lo táctico a los especialistas para plantear una verdadera estrategia que sea novedosa, cosa que no existe hoy y que es una herramienta indispensable para lidiar con un fenómeno tan nuevo como violento.

El 9/12 (el día después) George Bush habló de una "guerra" pero esta expresión, vertida en el calor de los ataques, solo sirve para caracterizar las operaciones que tuvieron y tienen lugar en Afganistán e Irak, porque en la lucha por delante el uso del instrumento militar será muy limitado y selectivo.

De hecho parecería que Afganistán y hasta cierto punto Irak son mucho más la excepción que la regla.

Este punto es aquel donde las dificultades del equipo Bush son mayores; si lo que enfrenta USA es más que una guerra y es conceptualmente distinto a una guerra, las políticas elaboradas por el equipo de Donald Rumsfeld no conducen sino al fracaso, a pesar de posibles éxitos tácticos.

Arrogancia, hegemonismo y unilateralismo son las piedras fundamentales de la operación de un grupo que analiza una realidad compleja por medio de un prisma muy simple: Estamos en guerra.

La confrontación contra las redes de Al Qaeda tiene, sin duda, un componente militar, pero no se ganará militarmente, en este sentido, la operación en Irak mostró una brillante maniobra militar y superior tecnología, para empantanarse luego en la ausencia de planes concretos para una período de post guerra y reconstrucción, física y política.

La misma noción de la superioridad moral de USA quedó ante los ojos del mundo en general y de la comunidad Islámica en particular, en serio entredicho, luego de abusos y torturas en prisiones bajo la bandera de USA.

Si es que hay chances de éxito en la lucha contra el terrorismo que nace del fundamentalismo islámico estas se apoyan en, al menos cuatro puntos:

1La base de la solución esta en los millones de creyentes en el Islam que nada tienen que ver con el terrorismo.

2Promover la mejora de las condiciones de vida en esas sociedades, reconocer plenamente los derechos de la mujer y educar para el futuro.

3Respetar los modos de vida, tradición y organización política propios de cada país, alentando aquellos que aseguren una mejor representación de la población.

4Construir abordajes multilaterales en el área del contraterrorismo que impliquen inteligencia compartida, seguimiento de fondos, y sobre todo atender a las percepciones de amenaza que pueden no ser prioritarias para USA pero sí para otros países.

Construir consensos es muchas veces una tarea larga, frustrante pero indispensable y no importa quien sea el próximo ocupante de la Casa Blanca, no podrá escapar de ella...

(*)Fundador y director ejecutivo del Centro de Estudios Hemisféricos Alexis de Tocqueville.

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