Por qué es necesario reformar el plan Jefas y Jefes de Hogar

POR OSVALDO GIORDANO, ALEJANDRA TORRES Y JORGE COLINA (*) Los datos imprescindibles que ignoran Alicia Kirchner, Carlos Tomada, y Daniel Filmus

Los datos, recientemente difundidos por el Ministerio de Economía, muestran que el derrame de los beneficios del crecimiento económico hacia los pobres es bastante limitado.

Esta realidad aumenta los desafíos sobre la política social. El esquema de gestión aplicado para el Plan Jefes y Jefas de Hogar podría ser consistente si la pobreza fuera transitoria. Se trataría de dar por un tiempo limitado asistencia mientras se espera que el crecimiento de la economía otorgue a estos hogares la oportunidad de superar la situación.

Por el contrario, si la pobreza se presenta como un fenómeno más estructural el Plan J y J requiere una profunda revisión. Según la Encuesta Permanente de Hogares del Indec del último trimestre de 2003:

•Del total de jóvenes urbanos entre 12 y 18 años, el 63% está cursando la secundaria, el 24% cursa la primaria y el 13% declara abandonó la escuela.

•Entre los jóvenes pobres de este rango de edad, los que cursan la secundaria son apenas el 57%, los que todavía están en la primaria son el 26% y los que desertaron ascienden al 17%.

•Entre los jóvenes de este rango de edad de hogares que reciben el Plan Jefas y Jefes de Hogar, sólo el 46% está en la secundaria, el 27% está en la primaria y el 24% ha abandonado la escuela.

Este es el resultado de repartir subsidios asistenciales sin exigir –como mínimo– que los hijos de los beneficiarios asistan a la escuela.

Si los jóvenes que viven en hogares que reciben la ayuda asistencial, dejan de estudiar, con seguridad ellos serán mañana los adultos pobres que reclamarán al Estado mantener el Plan J y J. Así el gasto asistencial alimenta un círculo vicioso de reproducción intergeneracional de la pobreza.

Es necesario repensar los instrumentos que nacieron bajo la crisis, y pasar de una lógica asistencialista a otra que tome como eje la promoción social, lo que exige atacar los factores estructurales de la pobreza, como controlar que los jóvenes asistan a la escuela y a controles médicos.

Para ello es clave modernizar la plataforma administrativa sobre la que se apoya la gestión del programa. Un paso importante es haber comenzado a introducir las tarjetas de débito para el pago de los subsidios. Sin embargo, si bien este instrumento mejora la información y las posibilidades de control, no es la herramienta más apropiada.

Es necesario modernizar los instrumentos de gestión incorporando una Tarjeta Social, es decir aplicar una plataforma administrativa que permita disponer en tiempo real información, por ejemplo, sobre asistencia a centros de trabajo, cursos de capacitación, escuela, etc. La tarjeta de débito sólo administra información de transacción y saldo, mientras que la Tarjeta Social permite controlar el cumplimiento de contraprestaciones.

Según la mencionada Encuesta Permanente de Hogares, hay otras conclusiones que ratifican la necesidad de modificar ya el Plan J y J:

•Del total de desempleados (2,2 millones), hay 1,5 millón que viven en la pobreza. Ninguna de estas personas recibe subsidios del Plan y no más del 20% convive con una familiar que recibe el subsidio.

•Hay 1,8 millón de trabajadores asalariados en negro que viven en la pobreza. De éstos, un poco más de 300.000 conviven con un algún familiar que recibe subsidios del Plan Jefas y Jefes de Hogar. Los asalariados en blanco que viven en la pobreza son alrededor de 700.000. De éstos, 72.000 conviven con un familiar que recibe subsidios del Plan J y J.

El Plan Jy J tuvo su origen en una situación de extrema emergencia que llevó a más del 50% de la población a situación de pobreza. Sin embargo, es un mecanismo muy imperfecto porque prioriza el asistencialismo sobre la promoción y porque no llega a quién más lo necesita.

Hay cerca de 1,2 millón de desempleados que viven en la pobreza y ni ellos ni ningún familiar conviviente reciben un subsidio. Mientras que hay 372.000 asalariados que, si bien son pobres, tienen un ingreso laboral y además conviven con un familiar que es beneficiario del plan.

La inequidad es más evidente si se considera que habría 130.000 asalariados no pobres que conviven con un familiar que recibe el subsidio. Pero lo que mas preocupa es la percepción de que el asistencialismo tiende a perpetuarse ya que se ven cada vez mas remotas las posibilidades de que esta gente vuelva a ingresar al mundo del trabajo.

¿Qué se puede hacer con el Plan Jefas y Jefes de Hogar? Además de mejorar los mecanismos de gestión, es fundamental priorizar la promoción social que implica no sólo apoyar al que dice estar buscando trabajo sino al que lo encuentra y lo mantiene.

En la medida que el ciclo expansivo de la economía se sostenga esto es mucho más racional que persistir en acciones puramente asistenciales.

Estableciendo un monto mínimo no imponible a los impuestos a la seguridad social aumentarían las probabilidades de que los trabajadores pobres consigan un empleo y sean registrados, dado que el costo no salarial sería nulo o muy bajo.

Esto significa que las personas que hoy ganan menos de $ 500 (que están en negro en más de un 80% de los casos) disfrutarían de la seguridad social.

De esta manera, quienes hoy son beneficiarios asistenciales y sólo pueden conseguir empleos por debajo de ese salario, disfrutarían de los beneficios de la seguridad social: asignaciones familiares, seguro de desempleo, obra social, aseguradora de accidentes de trabajo y jubilación.

Lo que la seguridad social deja de percibir por esta medida se compensa por lo que el Estado deja de gastar en subsidios asistenciales.

La economía argentina creció 8,7% en el año 2003, el empleo aumentó un 6,5% pero el índice de pobreza se mantiene alto. Si bien habría bajado algunos puntos sobre el final de 2003, colocándose por debajo del 50% de la población (47,5% según el INdEC), el nivel es excesivo para la tradición argentina de alta cohesión social.

Para saber qué ocurre hay que recordar que en mayo del año 2003, antes de que comenzara la recuperación económica:

•Los ocupados totales, excluyendo el Plan Jefas y Jefes de Hogar, sumaban 11 millones de personas. El 38% eran pobres o indigentes.

•De este total, 36% eran empleados en negro.

•El resto eran cuentapropistas (33%) y asalariados registrados públicos y privados (28%).

Entonces, la pobreza entre la gente que tiene trabajo se asocia a problemas en la inserción laboral. El salario promedio de los trabajadores no registrados, en mayo de 2003, era de $360, menos de la mitad de los trabajadores registrados, que llegaba a $830.

¿Que pasó con la recuperación económica?

Un dato oficial que puede ayudar es el Coeficiente de Variación Salarial (CVS) que elabora el INdEC. Desde la devaluación de enero del año 2002 hasta febrero del año 2004, el CVS refleja que los salarios en términos nominales crecieron un 26% frente al 47% que crecieron los precios al consumidor.

Sin embargo, este promedio esconde diferencias internas muy grandes:

•El salario de los trabajadores registrados del sector privado aumentó un 37%, sin considerar los decretos de aumentos de salario. Considerando los decretos de aumentos salariales, el incremento llega al 45%.

•En cambio, los salarios de los no registrados disminuyeron en términos nominales durante todo 2002 y mitad de 2003, habiéndose recuperado en la segunda mitad del 2003, pero quedando a tan sólo un 7% del nivel pre-devaluación.

La brecha de ingresos entre trabajadores registrados y no registrados siempre fue grande, pero luego de la devaluación se ha profundizado.

Los trabajadores registrados ganaban más del doble y prácticamente recuperaron la pérdida provocada por la inflación. En cambio, los no registrados ganan menos de la mitad y recuperaron muy poco de la pérdida producida por la inflación. Esta es la gente con trabajo que vive en la pobreza.

¿Qué hacer? Es crucial asumir que el punto clave está en la muy baja productividad de estos empleos. Por eso, los aumentos de salarios por decreto a favor de los trabajadores registrados en lugar de aumentar la equidad, en realidad, incrementan la brecha de ingresos y las estrategias de aumentar la fiscalización no logran detener el avance del empleo no registrado.

El aumento de la productividad laboral se logra por medidas de largo plazo, mejorando la oferta laboral (aumentar el nivel de educación y capacitación de la fuerza laboral) como la demanda (generando las condiciones para estimular las inversiones del sector privado). Sin embargo, en el corto plazo se puede hacer mucho mas que el mero asistencialismo. Por ejemplo, es imprescindible eliminar las restricciones existentes al empleo de personas de baja productividad.

Es incoherente y socialmente injusto pretender cobrar impuestos al trabajo a personas que aún trabajando siguen siendo pobres. Por esto, una manera rápida y directa de promover el desarrollo social es fijar un mínimo no imponible para la determinación de las cargas sociales y la simplificación de la registración laboral.

Según la información aportada por la Encuesta Permanente de Hogares, las personas con mayor nivel educativo logran, en promedio, una mucha mejor inserción laboral.

Los datos indican que los trabajadores adultos de entre 25 y 65 años de edad con educación hasta primaria sufren una inserción laboral extremadamente precaria, que se refleja en su situación social:

•Cualquiera sea la ocupación (cuentapropista o asalariado), sus ingresos son inferiores a la mitad del ingreso que perciben quienes alcanzaron un mayor avance en el sistema educativo. El promedio de la remuneración de quienes como máximo tienen educación primaria es de $320 mensuales, mientras que quienes superaron ese umbral perciben $720.

•Si trabajan en una empresa privada, la incidencia del trabajo en negro es mayor: 56% contra 36%

•Sus posibilidades de progreso social son más limitadas: el 74% habita un hogar pobre contra el 46% de los que tienen mayor educación.

La educación no garantiza una buen empleo, pero con pocos años de educación las probabilidades de conseguir un buen empleo son muy bajas.

El cambio tecnológico acelerado elevó los mínimos de formación requerida para alcanzar una buena inserción laboral. En este contexto resulta particularmente preocupante que, según datos del Censo de 2001, que el 27% de los jóvenes de entre 15 y 24 años han alcanzado solo la educación primaria y no continúan con la secundaria.

De éstos, el 69% tiene primaria completa, el 28% tiene primaria incompleta y un proporción ínfima no tiene instrucción. La gran mayoría de estos jóvenes tiene asegurada una inserción laboral precaria durante toda su vida activa y muy altos riesgos de marginalidad social.

Sin embargo, y teniendo en cuenta que estas estadísticas no computan las graves deficiencias de calidad del sistema educativo argentino, debe asumirse que, como mínimo, un 25% de la futura fuerza laboral tiene una formación insuficiente. Los problemas laborales y sociales se están perpetuando, y que no habrá política que compense carencias de capital humano tan profundas.

En una perspectiva de largo plazo, el sistema educativo debería ser considerado uno de los principales determinantes de la dinámica laboral.
En verdad, tampoco otros problemas laborales y sociales se encuentran resueltos hoy día en la Argentina, pese al discurso gubernamental.

Según datos del INdEC, entre mayo de 2002 y mayo de 2003 apenas el 5% del aumento en la ocupación correspondió a empleos asalariados privados registrados. En la Argentina se encontraba vigente un mecanismo de doble pago de indemnización por despido. No fue la única razón:

•En Chile las contribuciones patronales alcanzan al 10% del salario, las más baja entre los países latinoamericanos más representantivos. La Argentina, con el 23%, más que duplica el valor de Chile.

•Mientras que en Chile el empleo no registrado representa alrededor del 20% del empleo total, en la Argentina se estima en el orden del 36%.

Tal vez los impuestos al trabajo no sean un elemento de decisiva importancia para la generación total de empleos, pero hay indicios de que tiene una muy alta incidencia en la calidad de los mismos.

Otros datos:

•De los 2,3 millones de desempleados registrados en mayo del 2003, 1,2 millón son desempleados que trabajaban como asalariados en el sector privado.

•De éstos, 600.000 fueron despedidos entre mayo de 2002 y mayo de 2003. El resto son renuncias y otros motivos.

•De los 600.000, 235.000 habían iniciado la relación laboral antes de enero de 2002, es decir, antes de que se estableciera la medida.

•De estos 235.000 despedidos, 145.000 no recibieron telegrama, es decir que habría evidencias de que en el 62% de los despidos la doble indemnización no se aplicó o se aplicó parcialmente.

•En cambio, 130.000 despedidos iniciaron su relación laboral después de enero de 2002, cuando la medida estaba vigente.

•De estos 130.000, el 85% no recibió el telegrama, es decir hay evidencia de que los despidos sin indemnización habrían aumentado.

•El 86% que no recibió telegrama trabajaba en empresas con menos de 25 personas.
El masivo incumplimiento de la normativa laboral alcanza también a la indemnización por despido -especialmente en el segmento de las empresas más pequeñas- y se ha profundizado vertiginosamente en los últimos meses.

Algo más: hay más de 6 millones de personas que trabajan en relación de dependencia en el sector privado. A pesar de que tienen un trabajo remunerado, el 40% vive por debajo de la línea de la pobreza. Es decir, hay más de 2,4 millones de personas con empleo y pobres. Según datos de mayo de 2003, actualizados con el Coeficiente de Variación Salarial:

•El salario promedio de bolsillo de estas personas es de $363 y viven en hogares con ingresos totales de $598.

•La canasta básica es de $925. Un hecho notable es que el 33%, a pesar de ser pobre, tiene un empleo registrado. El salario de estas personas es de $587 y el ingreso total del hogar de $765.

La mejor alternativa para aumentar el salario de los trabajadores registrados es disminuir los impuestos al trabajo entre los trabajadores pobres. Con establecer un mínimo no imponible para el pago de aportes y contribuciones a la seguridad social de $500 se logra el mismo objetivo con mejores resultados.

El trabajador automáticamente recibe un aumento de salario de bolsillo de $50 y el empleador una disminución del costo laboral de $68.

Las ventajas del mínimo no imponible son dos. Primero, es de cumplimiento automático porque es una porción de salario que el Estado le está quitando al trabajador pobre. En cambio, a un decreto no hay garantías de que las empresas lo cumplan. Segundo, protege el empleo ya que disminuye el costo laboral. En cambio, el decreto genera aumento del costo laboral e inseguridad jurídica.

¿Cómo compensar el impacto fiscal?

El mínimo no imponible se debe complementar con un aumento de la alícuota de contribución patronal con lo cual la caída de recaudación por la exención a los bajos salarios se compensa con una mayor imposición a los altos salarios, que tienen mayor productividad y brindan posibilidad de crecer en el mediano plazo.

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