El fracaso del FMI

POR MARIO TEIJEIRO (*) A continuación reproducimos un artículo donde su autor intenta conceptualizar los elementos fundamentales y las lecciones de la experiencia reciente de Argentina, el FMI y las finanzas internacionales.

Las instituciones (que se crean para administrar políticas) frecuentemente fallan, ya sea porque se diseñan con ideas u objetivos equivocados o porque se ponen al servicio de intereses sectoriales. El Fondo Monetario constituye a nivel internacional el típico caso de instituciones creadas con las mejores intenciones que terminan teniendo un rol distinto al deseable.

En el libro "Enemigos", su autor Ernesto Tenembaum interroga a Claudio Loser sobre el fracaso del FMI. Sus acusadoras preguntas denuncian al Fondo Monetario como una institución puesta al servicio de los intereses financieros de Wall Street, que necesitaban los préstamos de una institución oficial (el FMI) para permitirles salir a tiempo de países (como Rusia o Argentina) a los que les prestaron imprudentemente. Loser reconoce las presiones sectoriales y politicas sobre el Fondo, pero rechaza cualquier visión "conspirativa". "Equivocados quizás, pero nunca vendidos a intereses sectoriales", es el tono de sus respuestas. Pero si no fue un problema de intereses financieros que "secuestraron" las politicas de la institución, ¿fue un problema de ideas equivocadas?. Yo creo que fue la concurrencia simultánea de ideas equivocadas de su burocracia e intereses políticos y financieros que influyeron en su Directorio. Pero veamos por qué.

El objetivo original

El papel original del Fondo Monetario (creado en 1944) fue auxiliar financieramente a países en dificultades. Sin movimiento de capitales, los desajustes internos (fiscales y monetarios) pronto se reflejaban en pérdida de reservas internacionales y eran insostenibles. El rol del Fondo era monitorear la política económica de los países para advertirles a tiempo sobre los riesgos de politicas fiscales o crediticias insostenibles y si la crisis de todas maneras se producía, otorgarles un préstamo (stand by) a condición de que ajustaran los desequilibrios que originaron la crisis. El ajuste fiscal, la restricción crediticia y la devaluación eran las condiciones más normales que se demandaban para otorgar el apoyo financiero. El objetivo era evitar que, con la excusa de la crisis externa, el país cayera en el (contagioso) proteccionismo. Mantener un comercio internacional ordenado y en crecimiento era el (valioso) objetivo final.

Pero el rápido desarrollo del mercado financiero y los préstamos entre países enfrentó al Fondo con una problemática inexistente al momento de su creación. Los préstamos internacionales ahora hacían financiables los desequilibrios fiscales y crediticios y por lo tanto esos desequilibrios no terminaban rápidamente en el agotamiento de las reservas internacionales. La consecuencia inmediata fue que los flujos financieros privados debilitaron el papel del Fondo como auditor de los países. Estos podían ahora argumentar que sus politicas expansivas eran financiables por los mercados privados. "Los financistas internacionales saben lo que hacen, no hay por qué preocuparse", era el nuevo argumento.

Debilitado en su rol preventivo, el Fondo se encontró rápidamente (a principio de los 80) manejando la crisis de la deuda que se originó en la irresponsabilidad fiscal y financiera que facilitaron los petrodólares durante los 70. Sus funciones tenían ahora que incorporar necesariamente la regularización de los atrasos con los acreedores privados. Su rol lo forzaba a defender a los bancos internacionales. Para cumplir esa función llegó incluso a atarse las manos y establecer como condición de su auxilio financiero, que los países debían estar al día con los acreedores privados. Los bancos acreedores tenían así el derecho de veto de cualquier acuerdo y había que acordar en paralelo con ellos (al menos) una reducción de los atrasos para que el FMI acordara un programa. Pero los recursos del FMI eran limitados (por decisión política de los países desarrollados) y no alcanzaban para que los bancos internacionales regularizaran totalmente sus cobros. Costó una década, hasta la aparición del Plan Brady, salir del default.

El Fondo como Prestamista de Última Instancia

Pero el Fondo no aprendió la lección y durante el nuevo auge financiero de los 90, continuó sin alertar sobre los problemas potenciales para países emergentes que tenían políticas expansivas financiadas con endeudamiento externo. Así sobrevino primero la crisis Mexicana del Tequila en 1995, que motivó un rescate conjunto del FMI y el Tesoro Americano. Ahí quedó consolidado el rol del FMI como prestamista de última instancia. Este rescate recibió grandes críticas por el incentivo que daría a los prestamistas internacionales a prestar imprudentemente: si se equivocaban, allí estaría el FMI y eventualmente el Tesoro Americano para detener la crisis y permitir a los acreedores salir a tiempo o cobrar sin pérdidas.

No fue casualidad entonces que a la crisis del Tequila le sucedieran la del sudeste asiático, la crisis rusa, la crisis brasilera, hasta culminar con el default de Argentina. Durante esas crisis el FMI intentó el rol de prestamista de última instancia. Si los apoyos eran exitosos, se beneficiaban simultáneamente el país y los acreedores imprudentes. Pero los (perversos) incentivos a prestar imprudentemente hicieron los rescates tuvieran que ser cada vez más grandes e inmanejables. La probabilidad de éxito era cada vez menor. Así se sucedieron los rescates fallidos de Rusia y Argentina, en los que la imagen del Fondo quedó muy dañada: el país no se salvaba de la crisis pero muchos acreedores salían a tiempo gracias a los préstamos del FMI. Estos casos "denunciaron" una aparente colusión entre las politicas del FMI y los intereses de Wall Street.

Su pecado básico

Si había una función que el FMI debió haber cumplido desde principios de los 90 era un rol preventivo, de advertir sobre la insostenibilidad y las consecuencias perversas de las politicas expansivas financiadas con endeudamiento externo. La lección de los 70, que Chile aprendió inmediatamente, había sido muy clara, pero el Fondo ignoró esa experiencia. Es más, avaló las políticas de los países que decidieron aprovechar las condiciones internacionales para endeudarse imprudentemente. ¿Por qué se comportó de esta manera?. Una hipótesis es que se acomodaba a los intereses financieros que querían prestarle a los países emergentes a tasas altas y a los intereses políticos internos de los mismos países emergentes, siempre interesados en recuperaciones rápidas y fáciles.

La segunda hipótesis, que sirve para explicar el comportamiento fallido de una burocracia honesta y calificada como la del FMI, es que en ella prevalecieron ideas económicas equivocadas. La primera idea equivocada fue que un tipo de cambio fijo era lo único que se necesitaba, un instrumento suficiente para detener la inflación y disciplinar automáticamente al sector público. La segunda idea equivocada era que el endeudamiento externo era necesariamente bueno para los países emergentes, ya que les permitía hacerse de un capital que no disponían. La tercera idea equivocada era que el desarrollo bancario necesariamente aumentaba la inversión productiva y fomentaba el crecimiento sostenible. Estas ideas tuvieron como mentor principal al premio Nobel Robert Mundell, que influyó decisivamente sobre la formación de innumerables camadas de economistas desde la década del 60. Stanley Fisher operó al frente del FMI como el mejor alumno.

Estas ideas básicas vinieron como anillo al dedo para los intereses de prestamistas internacionales y políticos domésticos. Los tipos de cambio fijo eran la promesa de estabilidad necesaria para los capitales financieros. Cuando estos llegaban para financiar el sector público, permitían la expansión del gasto que apoyaba el objetivo político cortoplacista del mandatario de turno. Si llegaban en la forma de depósitos, aumentaban el crédito y también ayudaban a la recuperación económica.

Pero la teoría de la bondad intrínseca de los movimientos financieros internacionales olvidaba una condicionalidad crítica: el endeudamiento externo, para ser beneficioso, tiene que contraerse a tasas razonables y dedicarse a la inversión en sectores que produzcan o ahorren las divisas necesarias para repagar los dólares tomados. El gasto público no cumplía con esos requisitos esenciales. Tampoco los cumplía el crédito bancario, que en países emergentes tiene un altísimo componente de financiamiento al consumo y a la inversión inmobiliaria. Ni siquiera lo cumplió el endeudamiento externo privado orientado a financiar inversiones en los servicios privatizados.

Estas ideas equivocadas también ignoraron las consecuencias de la apreciación cambiaria (resultante del endeudamiento externo) sobre los sectores productivos y la posterior reacción proteccionista que provocaron. La paradoja es que evitar las reacciones nacionalistas y proteccionistas era casualmente el objetivo fundamental del Fondo en sus orígenes…..

Preguntas y lecciones

¿Cuál es el futuro del FMI?. ¿Puede todavía cumplir un rol positivo, independiente de los intereses políticos que lo gobiernan?. Estas preguntas ameritan un próximo artículo. Mientras tanto, es importante destacar dos lecciones para consumo interno. La primera se refiere al uso del FMI como chivo expiatorio de nuestras culpas. El Fondo falló en su función de supervisor del sistema, pero la decisión de cometer la imprudencia de endeudarnos fue totalmente nuestra. Echarle la culpa al FMI es actuar como el delincuente que le argumenta al Juez que su crimen fue culpa de una policía ineficiente que no lo detuvo a tiempo….Simplemente, un argumento irresponsable.

Pero la reflexión más profunda se relaciona con la idea de fortalecer el Estado y sus instituciones como manera de compensar los abusos del mercado. El Fondo Monetario es un claro ejemplo de instituciones que se crean con las mejores intenciones, incluso se las dota de una burocracia calificada y honesta, pero terminan fallando o provocando consecuencias opuestas a las deseadas, ya sea porque adoptan ideas equivocadas o porque son presa de intereses sectoriales.

La "solución institucional" está hoy de moda. El pensamiento de izquierda propone una democracia que fortalezca el Estado, oriente al mercado con politicas discrecionales y establezca instituciones (por ejemplo, entes reguladores) que, manejadas por políticos y burócratas idóneos e incorruptibles, controlen los excesos del capitalismo y compensen sus injusticias.

Pero se trata de una nueva utopía. Es que la idea de un sistema político incorruptible es irrealista en cualquier lado, pero más aún en nuestro país. La necesidad de financiar campañas politicas y la (humana) avaricia de políticos, empresarios, sindicalistas y burócratas, hacen imposible una "solución moral". La realidad indica que las instituciones que regulan mercados terminan (si aplican honestamente sus ideas anti mercado) ahuyentando las inversiones o (si se corrompen, como generalmente ocurre) terminan siendo "infiltradas" y manejadas en beneficio de los mismos sectores que debían ser controlados. "Tener nuestro hombre en el gobierno" se transforma así en algo esencial para las corporaciones.

La solución liberal es más realista. No confía en la (débil) moral de la dirigencia y es por ello que recomienda recurrir (toda vez que sea posible) a las reglas de la competencia para que los resultados del mercado coincidan con el interés general. La idea de fortalecer las instituciones del Estado con una burocracia honesta e idónea debe limitarse a las funciones no delegables del Estado, como la seguridad y la justicia y a aquellas (pocas) áreas de la economía (como el sector financiero) en las que los capitalistas no arriesgan patrimonio propio sino administran fondos de terceros.

-----------
(*) Mario Teijeiro es Presidente del Centro de Estudios Públicos
http://www.cep.org.ar

Dejá tu comentario