Un clásico (2): Terragno y Giustiniani se opusieron a Cristina

Muy interesantes las participaciones de los senadores Rodolfo Terragno y el socialista Giustiniani durante el debate legislativo, cuestionando la propuesta de Cristina de Kirchner.

"(...) Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Terragno, por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sr. Terragno. — Una práctica viciosa, previa a la Reforma Constitucional de 1994, había llevado a la delegación de facultades legislativas, a menudo irrestrictas en el Poder Ejecutivo.
Era necesario poner fin a esa irregularidad, sin afectar la seguridad jurídica. Con ese propósito, la Constitución de 1994 trazó un plan. Primero, le dio al Congreso un plazo de cinco años para revisar toda la legislación delegada previa a 1994.
Segundo, dispuso que, salvo aquellas normas ratificadas expresamente por el Congreso antes de vencido ese plazo, toda la legislación caducaría de forma automática en 1999.
Tercero, dejó en claro que la caducidad resultante del transcurso del plazo previsto no importaría revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.
Cuarto, estableció un régimen muy estricto para futuras delegaciones.
Quinto, como principio general, prohibió la delegación legislativa.
Sexto, admitió, sin embargo, la delegación en casos excepcionales para afrontar emergencias o resolver problemas específicos de la administración.
Séptimo, aun en esos casos, sujetó la delegación a condiciones muy precisas.
Si este Congreso hubiese cumplido con el plan constitucional, hoy no quedaría nada de la delegación legislativa previa a 1994, salvo aquellas normas que se hubieran ratificado expresamente.
Y el Ejecutivo no tendría más facultades delegadas irrestrictas como las ejercidas hasta 1994.
Sin embargo, este Congreso —hay que decirlo— se ha burlado de la Constitución.
Primero, nunca realizó la ratificación selectiva de normas emitidas al amparo de las delegaciones previas a 1994. Lo que hizo fue prorrogar o, según la redacción de las sucesivas leyes, aprobar la totalidad de la legislación que, por imperio de la Constitución, perdió vigencia en 1999.
Para justificar esas sucesivas leyes de prórroga, se forzó la interpretación de la cláusula provisional octava de la Constitución, que dice que la legislación delegada preexistente que no contenga plazos caducará en 1999, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.
Se ha dicho que el Congreso puede ratificar toda la legislación delegada y no es así. Si la Constitución hubiese querido autorizar la ratificación in totum, no habría utilizado el pronombre demostrativo "aquella". En vez de decir que la legislación delegada preexistente caducaría en 1999, excepto aquella que el Congreso ratificara expresamente, habría dicho, por ejemplo, "salvo que el
Congreso la ratifique en todo o en parte."
Al margen de esta interpretación forzada de la cláusula provisoria, se dijo que era necesario prorrogar la totalidad de la legislación delegada —acaba de repetirlo la miembro informante—, porque debía esperarse a la conclusión del Digesto Jurídico. Tampoco esto es cierto.
La Ley 24967, de 1998, estableció que el Poder Ejecutivo será el encargado de la confección del Digesto Jurídico argentino, un compendio de leyes y reglamentaciones sancionadas desde 1853.
La demora en la elaboración del Digesto, que es una tarea confiada por este Congreso al Ejecutivo, no puede eximir al propio Congreso de una tarea más acotada que la Constitución no le confió al Ejecutivo sino al Poder Legislativo.
Se dijo también que no se podía crear un vacío jurídico. Algunos legisladores reconocieron que el problema era la mora del Congreso, pero sostuvieron que estábamos frente a un hecho por el cual, a lo sumo, cabía asumir nuestra responsabilidad política. Pero se negaban a que el remedio fuera anular toda la legislación delegada, creando así un caos jurídico. Sostenían, sin mucho peso, que no bastaba con el artículo 76 de la Constitución, por el cual la caducidad de la legislación delegada no afecta las relaciones jurídicas nacidas a su amparo.
En verdad, lo que ha hecho el Congreso es prorrogar la delegación misma. Los argumentos para prorrogar la legislación delegada eran endebles. Pero aún admitiendo por vía de hipótesis esos argumentos, habrían justificado a lo sumo que se dijera "prorrógase la vigencia de la legislación delegada que fuera dictada al amparo de la delegación legislativa previa a la reforma constitucional de 1994". Sin embargo, las leyes 25.148/99, 25.645/02, 25.918/04 y el proyecto de ley que estamos tratando dicen "apruébase la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994".
Si se acepta por vía de hipótesis que la Constitución permite la aprobación en bloque de la legislación delegada previa a 1994, una vez que por ley se aprobó la totalidad de la legislación delegada preexistente ya no hace falta otra ley que vuelva a aprobarla. ¿Por qué en vez de decir "prorróganse" sucesivas leyes han insistido en aprobar una y otra vez la legislación dictada al amparo de la legislación delegante preexistente? Porque se quiere seguir usando esa legislación delegada preexistente.
De hecho, la clave está en los artículos 1° y 2° de las leyes 25148, 25.645, 25.918 y de este proyecto a) Ratifícase en el Poder Ejecutivo nacional la totalidad de la delegación legislativa sobre materias cuyo objeto no se hubiese agotado; b) El Ejecutivo ejercerá estas facultades delegadas mediante decretos, los cuales estarán sujetos a control parlamentario posterior; c) Estas facultades delegadas subsistentes se refieren a la organización y atribuciones conferidas a las Fuerzas Armadas, a la AFIP, al transporte, al correo, a la banca oficial, a escuelas, colegios y universidades; d) Se trata —y así se lo detalla sin empacho— de facultades delegadas que abarcan la legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete al Honorable Congreso de la Nación, y toda otra materia asignada por la Constitución nacional al Poder Legislativo nacional que se relacione con la administración del país.
Se dice así: "Toda otra materia asignada por la Constitución nacional al Poder Legislativo nacional que se relacione con la administración del país". No estamos sólo ante la aprobación en bloque de una legislación delegada previa a 1994 que el Congreso debió haber analizado cuidadosamente y que nunca analizó: nos encontramos ante la prórroga de la delegación misma, no autorizada por la Constitución.
No es tampoco una delegación en los términos del artículo 76 de la Constitución nacional. Quienes quieran interpretarlo de esa manera deberían formularse a sí mismos algunas preguntas: ¿qué quiere decir "ratifícase en el Poder Ejecutivo nacional la totalidad de la delegación legislativa"?
Bueno; ya se sabe que los proyectos del Ejecutivo provienen de la Secretaría Legal y Técnica, y bajo cualquier gobierno —esto es crónico— ese organismo se especializa en desgarrar el castellano; pero muchas veces esas anfibologías, imprecisiones y oscuridades no son inocentes sino que se introducen
para que después sean usufructuadas.
¿Qué significa que se ratifica la totalidad de la delegación legislativa previa a 1994 sobre materias cuyo objeto no se haya agotado? ¿Cómo pueden incluirse en esa categoría todas las materias que, repitiendo leyes anteriores, enuncia el artículo 2° del proyecto? ¿Cómo puede hablarse de delegación sobre determinadas materias de administración y luego incluir entre ellas toda materia asignada por la Constitución nacional al Poder Legislativo que se relacione con la administración del país? ¿Puede concebirse una formulación más indeterminada?
Hace dos años, cuando me opuse a la sanción de una norma similar a esta que hoy discutimos se me dijo que yo estaba equivocado, y lo mismo ocurrió con el senador Giustiniani, quien también se opuso; que no se estaba prorrogando la delegación de facultades, que solamente se estaba aprobando la legislación delegada. Triunfó el criterio que yo rebatía y así se sancionó la ley 25918,
por la cual se ratificó la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo por dos años, contados a partir del 24 de agosto de 2004.
Hoy estamos discutiendo un proyecto que en su artículo 3° dice: "Apruébase la totalidad de la legislación delegada dictada, al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994, desde el 24 de agosto de 2004 [es decir, desde que entró en vigencia la ley anterior] hasta la fecha de entrada en vigencia de esta ley".
El artículo es muy claro: "desde el 24 de agosto de 2004" y ahora el Ejecutivo ha sancionado normas al amparo de delegaciones legislativas previas a 1994 que son constitucionalmente inaplicables. He contabilizado diecinueve decretos que tienen ese respaldo. Como ejemplo cito el decreto 1067 de 2005 que transformó la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCA) en un organismo descentralizado con autarquía económico financiera y dotado de personería jurídica propia en el ámbito del derecho público y privado. La ONCA ha sido facultada para asignar las 28.000 toneladas de la cuota Hilton; es la que maneja el Registro de Operaciones de Exportación; regula las exportaciones agropecuarias; ha implementado la prohibición temporal de exportar. No quiero analizar la política agropecuaria ni juzgar la tarea de la ONCA. Lo menciono porque la creación como organismo descentralizado autárquico y con personería propia fue decidida mediante ese decreto 1067/2005, que en sus considerandos dice: "Visto... que por la Ley N/ 25918 se ratificó en el Poder Ejecutivo Nacional, a partir del 24 de agosto de 2004 y por el plazo de dos años la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración, entre las que se encuentran la creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales y de toda otra entidad que por disposición constitucional le competa al Honorable Congreso de la Nación, así como crear, organizar y fijar sus atribuciones..."
"Por ello, el Presidente de la Nación Argentina decreta: Artículo 1°: Créase... como organismo descentralizado...", etcétera.
Este decreto del presidente Kirchner, que modifica y extiende el alcance de un organismo creado por decreto del presidente Menem, demuestra que mi interpretación no estaba equivocada.
El sentido de los artículos 1° y 2° de la Ley 25918 era prorrogar la delegación de facultades sobre la base de las cuales se sancionó la legislación delegada previa a la reforma constitucional de 1994, porque en definitiva los considerandos del decreto 1067/2005 y de los otros dieciocho a los que he hecho referencia, están diciendo lo siguiente: a) La creación de este organismo descentralizado corresponde al Congreso; b) Sin embargo, la Ley 25918 ratificó en el Ejecutivo hasta 2006 la totalidad de la delegación legislativa sobre materias que fueron objeto de legislación delegada antes de 1994; c) Por lo tanto, el Ejecutivo crea este organismo descentralizado que debería crear el Congreso.
Por otra parte, quiero llamar la atención sobre dos aspectos. El título del dictamen que estamos considerando, según el Orden del Día 626, dice dictamen en el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo por el que se ratifica la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública.
No se ratifica —según la síntesis del propio Orden del Día— "la legislación delegada" "sino la delegación legislativa". Y en su mensaje el Ejecutivo dice "hasta tanto se revise la legislación delegante existente al momento de sancionarse la reforma de la Constitución Nacional de 1994, se estima necesario impulsar una nueva ratificación en el Poder Ejecutivo nacional de la totalidad de la delegación legislativa...."
La Constitución ordena una revisión de la legislación delegada, no de la legislación delegante existente al momento de la reforma. Y ese párrafo indica que se mantiene —en determinadas materias— la legislación delegante que ha perdido vigencia por imperio de la propia Constitución de 1994.
Creo que no hay duda alguna de que lo que se está pidiendo a través de los artículos 1° y 2° del actual proyecto es la prórroga de una delegación improrrogable; se está pidiendo que el Ejecutivo pueda seguir legislando sobre una constelación de materias hasta 2009. Es más, hasta el tiempo del verbo lo ratifica, ya que se expresa que el Poder Ejecutivo nacional "ejercerá" las atribuciones previstas en este proyecto a partir del 24 de agosto de 2006 y por el plazo de tres años.
Considero que esto viola la letra y el espíritu de la Constitución, razón por cual votaré en contra de la iniciativa.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Giustiniani.
Sr. Giustiniani. — Señor presidente: solicito la inserción de mi discurso, y fundamentaré brevemente los motivos por los cuales en 2004 voté en forma negativa, al igual que lo haré en esta oportunidad.
Este tema fue muy debatido en la Convención Constituyente de 1994, y el bloque socialista sostuvo —en forma contraria a la mayoría, a pesar de que luego formó parte de la Constitución— que la no limitación de los decretos de necesidad y urgencia y de las facultades delegadas iban a abrir un peligroso camino en el sentido de transformar la excepcionalidad en regla.
Nos encontramos a doce años de aquel momento, pasaron varios gobiernos, y creo que la realidad nos da la razón: la excepcionalidad se transformó en regla; la anormalidad era el dictado de los decretos de necesidad y urgencia, y las facultades delegadas del Legislativo al Ejecutivo actualmente son prácticamente una norma.
Aclarado este punto, debo decir también que en aquella oportunidad existieron diversas tesis.
Al respecto, traigo a colación que lo que hoy estamos discutiendo no es lo que consideramos en sesiones anteriores, es decir, los decretos de necesidad y urgencia y —a partir de la modificación de la Ley de Administración Financiera— la delegación amplia de sus atribuciones que hizo el Congreso de la Nación al Poder Ejecutivo; pero sí tiene absoluta relación. En ciencias políticas se
habla de los "parecidos de familia".
Existe un "parecido de familia" entre el proyecto que hoy estamos tratando y las dos iniciativas anteriores que fueron consideradas por el Congreso de la Nación. Desde mi punto de vista, esto significa un retroceso de las facultades del Parlamento nacional, del Poder Legislativo, respecto del Poder Ejecutivo nacional en detrimento del primero de los poderes.
Es decir, creo que este tema viene debatiéndose desde hace muchísimo tiempo. Como decía la miembro informante, facultades delegadas existieron desde 1853 a la fecha.
Cuando el presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales pidió un informe para la primera evaluación que se hacía, en el 99, porque caducaban los cinco años que habían dado como plazo los constituyentes del 94, el subsecretario de Asuntos Legislativos había enviado un informe donde las primeras leyes delegadas datan de la década del '30.
Es decir que es así, que hubo en el medio gobiernos dictatoriales, y estamos tratando un tema que es la legislación delegada preexistente.
La Cláusula Octava de las Disposiciones Transitorias, dice que "la legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley".
Es decir que es absolutamente dispositiva esta cláusula. Y, claro, si tuviéramos el Digesto Jurídico sería una apoyatura fundamental que hubiera tenido el Congreso de la Nación para poder determinar cuáles habían sido las leyes delegadas y cuáles no; y, por lo tanto, determinar cuáles podían seguir en vigencia y cuáles no; de manera de ratificar las que hubiera sido necesario mantener en vigencia.
Pero de ninguna manera la existencia o no del Digesto Jurídico obvia que el Congreso hubiera actuado en consecuencia y que, con cinco años de plazo, pudiera haber determinado cuáles podían tener vigencia y cuáles no.
Por eso, me parece que las sucesivas postergaciones de esta tarea del Congreso de la Nación se han hecho de una manera —y de ahí el sentido de mi voto negativo— que no comparto. Porque, si tal como se dice —tampoco lo comparto—, por una cuestión de seguridad jurídica había que posponer la vigencia de las facultades delegadas, sin determinación específica de cuáles son —se habla de dos mil— y se determina cada una de las postergaciones que se ha realizado de estas leyes —desde 1999 a la fecha ha habido también una cantidad de sanción de decretos en función de esas facultades delegadas, sin especificarse tampoco cuáles son—, me parece que con los artículos 2/ y 3/ que se incorporaron permanentemente, en cada una de estas prórrogas de las facultades delegadas se dio un verdadero cheque en blanco al Poder Ejecutivo nacional.
Es decir, creo que ha sido una equivocación ampliar, a través de la especificación del artículo 2/, materias determinadas de administración, que tienen una amplitud tal que hablan de la creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales; que habla de la fijación de las Fuerzas Armadas y el dictado de las normas para su organización y gobierno; que habla de la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete; de la creación, organización y atribuciones de un organismo fiscal federal; legislación en materia de servicios públicos. Y termina, además, con algo muchísimo más amplio, ya que dice: toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo nacional, que se relacione con la administración del país.
Es decir, prácticamente todo. Éste es el artículo 2/.
Y creo que el artículo 3/ es peor todavía. Porque al decir: "Apruébase la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994... hasta la fecha de entrada en vigencia de esta ley".
Es decir que acá no solamente estamos aprobando la legislación delegada preexistente a la reforma de 1994 sino que en cada postergación estamos aprobando también la legislación que se realiza a partir de esas facultades delegadas. Es decir que hoy, a través de este artículo, aprobaremos lo que se dictó por parte del Poder Ejecutivo —sin ningún tipo de control, sin saber específicamente cuáles son las cuestiones— desde 2004 hasta la fecha; y, a partir del artículo 3/, se plantea lo mismo hacia adelante.
Ocupa la Presidencia el señor vicepresidente 1° del H. Senado de la Nación, senador Marcelo López Arias.
Sr. Giustiniani. — Por lo tanto, este es un tema complejo, debatible y discutible. El propio Quiroga Lavié, que fue constituyente en el 94, hace una disquisición entre legislación delegada y delegación legislativa.
Dice que esta cláusula —la Octava Disposición Transitoria— también necesita una interpretación aclaratoria, porque cuando habla de legislación delegada debe entenderse que se refiere a la delegación legislativa y no a la legislación dictada como consecuencia de la delegación.
Repito: es un tema complejo, en el que el Parlamento tendría que haber cumplido con los cinco años establecidos por los constituyentes del 94. De todos modos, me parece que es una prolongación permanente de este incumplimiento del Congreso. Y, como decía al principio, son los "parecidos de familia": viene bien en el marco de una concentración paulatina —cada vez más— del poder en manos del Poder Ejecutivo nacional en detrimento del Congreso de la Nación.
Creo que esta es una realidad de los últimos años, que no sólo se da en la Argentina sino también en América latina. A veces, cuando se hace un parangón con delegaciones legislativas de otras partes del mundo, se toma permanentemente el caso de Europa, donde existe un sistema Parlamento y no un sistema presidencialista como el nuestro. Me parece que en un sistema como el de la Argentina —donde, claramente, la Constitución Nacional habla de la división de poderes y ratifica las facultades propias de los tres poderes— resulta negativo que, permanentemente, el Parlamento resigne sus funciones a favor del Poder Ejecutivo nacional.
Por estas razones, señor presidente, adelanto mi voto negativo, en general, al proyecto en tratamiento y pido una inserción a mi participación.

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